世界观焦点：生成式人工智能袭来，数字政府市场格局正在发生巨变

自2022年11月30日OpenAI发布ChatGPT不到半年时间，生成式人工智能技术进步日新月异，谷歌、亚马逊、马斯克等全球巨头，以及百度、阿里、华为、腾讯、小米、360、商汤科技等国内企业都相继推出自已的大模型产品，目前全球已有100多家公司发布了通用人工智能大模型。除了在基础通用大模型领域的激烈竞争外，不少企业将眼光投向GPT等生成式人工智能技术的应用。

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在国际方面，微软宣布其全部产品线由OpenAI的人工智能为其赋能升级，并正式推出NewBing智能搜索引擎，NewEdge智能浏览器，Dynamics Microsoft 365 Copilot系列智能办公产品，包括Copilot in Word、Copilot in PowerPoint、Copilot in Excel、Copilot in Outlook、Copilot in Teams、Copilot in Power Platform，Azure OpenAI ChatGPT 智能云服务平台，以及Microsoft Security Copilot智能网络安全产品等；谷歌继推出自主大语言模型 LaMDA支持的对话式AI服务Bard后，又先后推出为开发者伙伴服务的 PaLM API接口平台、Vertex AI工具平台、以及Generative AI App Builder应用开发工具，并正式推出将AI技术整合到Gmail和Google Docs等办公应用的Google Workspace，此外，谷歌还为用户提供Anthropic、Cohere、AI21Labs、Midjourney和Osmo等其他合作伙伴的大模型和生成式AI平台应用；亚马逊推出自有大模型泰坦（Titan）和生成式AI服务Bedrock，并利用基础模型构建和扩展生成性人工智能应用；Salesforce推出了Einstein GPT，成为全球第一个CRM生成式AI等。

在国内方面，阿里云推出通义千问大规模语言模型后，宣布要在钉钉、天猫精灵、淘宝、天猫、高德、饿了吗等阿里所有产品接入通义千问，随后启动“千问伙伴计划”，优先为千问伙伴提供大模型领域的技术、服务与产品支持，共同推动大模型在不同行业的应用；腾讯云与福建大数据集团合作，共建基于大语言模型的智慧政务平台—“福建智力中心”，并打造互动式政务大模型应用“小闽助手”。百度云推出文心一言大模型后，先后与国家电网公司、浦发银行、吉利汽车、航天科技、泰康人寿、TCL、人民网等企业合作，推出不同行业和领域的专属大模型，最近又与福州市政府合作同建设基于文心一言大模型在数字政府和智慧城市方面的应用，并将共同建设百度智能云（福州）智算中心。

北京交通大学信息管理理论与技术国际研究中心（ICIR）认为，GPT等生成式人工智能技术是人类社会第四次科技革命，将对全球经济和社会形态带来深刻变革（参见：“交大评论”《筑牢人工智能三大基础环节，迎接全球第四次科技革命浪潮》），而政府业务方式将迎来过去30多年来电子化、网络化、协同化三次重大变革后的第四次智能化变革，政府业务形态也从政府办公自动化OA、电子政务、数字政府等三个阶段向智能政府新型形态转变。相应地，目前，政务云平台建设内容和建设方式将会发生重大结构性调整，现有云计算产业和市场也将随之发生重大变化。

一、政府服务正在进入以智能化为特点的第四个发展阶段

自上世纪九十年代以来，以个人PC、互联网、云计算等三个革命性信息产品普及应用为标志，政府业务分别经历了从手工化到电子化、电子化到网络化、网络化到协同化等三次革命性变革，分别历经了政府办公自动化、电子政务、数字政府三个不同发展阶段，引领政府业务范围大大拓展、办公效率极大提高、服务水平显著提高、监管能力有效增强。今天，随着以GPT为代表的生成式人工智能技术的不断成熟，政府业务即将迎来从协同化到智能化的第四次革命性变革，进入以“智能政府”为特征的第四个全新发展阶段。

1.第一阶段—政府办公OA阶段（1992年—2002年）：从手工化到电子化

上世纪九十年代，随着个人PC在政府部门广泛应用，政务OA办公自动化系统在各级政府部门广泛应用，政务业务第一次实现了从手工操作到电子操作的转变，不仅将各级公务员从繁重的体力劳动中解放出来，极大提高了政府办公效率，并且也拓展了政府部门的监管服务边界，极大扩展了政府业务范围。政务OA办公自动化阶段的主要服务特点是“政府上机”，用友、浪潮、东软、中软、书生等国内最早一批应用软件企业成为政务OA办公自动化阶段的主要供应商。

2.第二阶段：电子政务阶段（2003—2012年）：从电子化到网络化

进入到21世纪后，互联网逐渐在全社会得到广泛应用，我国政府也进入到以“三金工程”为牵引，以“两网一站四库十二金”为主要内容的电子政务建设，推动了政府业务从电子化转向网络化的跃升。“金税工程”、“金关工程”、“金盾工程”、“金质工程”等政府监管信息化工程的有效实施，极大程度地提高了各级政府的监管能力和水平，“金农工程”、“金保工程”、“金卡工程”、“政府门户网站工程”等政府服务信息化工程的有效实施，大大拓展了各级政府的服务范围，提升了服务水平，使全国的老百姓和企业实实在在得到了政府服务的实惠。

电子政务阶段的主要服务特点是“政府上网”，各级政府部门通过建设政务门户网站、政务业务系统和各种后台信息资源库，向企业和公众提供信息查询和在线办事服务。各级政府部门主要通过建设自已的数据中心、开发自已的应用系统、有的甚至搭建专供自用的专网等方式开展电子政务建设。中软、太极、东华等系统集成商是电子政务建设时期的主要供应商。

3.第三阶段—数字政府阶段（2013—2022年）：从网络化到协同化

2013年以后，云技术的不断创新突破和云平台的广泛应用普及，为解决政府各部门和各级政府之间信息不能共享、业务不能互联互通的问题提供了有效的手段和方法。过去一个部门一个数据中心的基础设施建设方式被统一集约的云平台建设方式所取代，过去不同部门各自开发使用不同的应用系统的方式被跨部门、跨层级的协同业务应用系统所取代，“一网协同”、“一网通办”、“一网通管”、“最多跑一次”、“接诉即办”等信息共享、数据互联、业务互动的协同平台，成为数字政府建设时期的主要方式。

数字政府阶段的主要服务特点是“政府上云”，各级政府通过统一建设政务云平台，统一建设云数据中心，并通过对企业和公众用户画像的数据沉淀与分析，将政务信息和政府服务与不同企业和公众的需求精准匹配，实现了在政府供给侧的信息共享和业务互通，在企业和公众用户侧的个性化、定制化与主动化服务。阿里云、华为云、腾讯云、天翼云等云计算厂商成为数字政府建设时期的主要供应商。

4.第四阶段—智能政府阶段（2023年后）：从协同化到智能化

今天，随着GPT等生成式人工智能的快速成熟和落地应用，政府办公和服务形态也将随之发生根本性变化，政务云在内容架构和应用形态都将发生革命性变化，大模型（Ｍaas）将与Iaas、Paas和Saas一起共同成为政务云平台的构成要素，政务应用系统也将经过AI训练和嵌入后，由现在的“一网协同”、“一网通办”、“一网通管”等协同平台升级为“智能协同”、“智能通办”、“智能通管”等智能平台，真正实现从“部门政府”到“整体政府”、由“被动服务”到“主动服务”、从“24小时在线服务”向“24小时在场服务”的升级转变。

智能政府阶段的主要服务特点是“智能助理”，各级政府统一建设自已的专属政务大模型，通过类人化的对话交互模式，持续对各种政务应用系统进行训练和优化，对企业和公众需求进行层层递进、聚焦与逼近。嵌入了人工智能功能的各种政务应用系统，相当于为每一个提供服务的政府工作人员、每一个被服务的企业、甚至每一位被服务的公众，都提供了一个“智能助理”。在即将到来的智能政府建设阶段，Maas大模型技术能力和安全合规性将成为决定市场格局胜负手的关键，目前百度云、腾讯云、阿里云、华为云等头部厂商暂时走在了前面，将来联通云、天翼云、移动云等运营商云也将成为智能政府主要建设者。

表1：数字化政府发展的四个阶段

二、生成式人工智能正在颠覆数字政府的建设和运营模式

就像30年前个人PC的普及应用推动了政府服务从手工化转向电子化，20年前互联网的普及应用推动了政府服务从电子化转向网络化，10年前云计算的普及应用推动了政府服务从分散化转向协同化一样，今天，随着GPT等生成式人工智能的快速成熟和落地应用，政府办公和服务形态也将随之发生根本性变化，政务云在内容架构和应用形态都将发生革命性变化，政府部门和各级地方政府的政务云建设模式也将发生彻底变化。

1.大模型将成为政务云的基本构成要素

传统的政务云平台包括Iaas（基础设施即服务）、Paas（平台即服务）、Saas（应用即服务）三种传统形态和服务，随着GPT等生成式人工智能的出现，大模型也即将成为政务云平台的一种新型服务形态，Maas（模型即服务）作为一种独立的产品形态和业务形态，也将与Iaas、Paas、Saas一样，共同成为政务云平台的构成要素，政务云服务也将从“Iaas+Paas+Saas”向“Iaas+Maas+Paas+Saas”转变。

2.政务数字化应用系统都将发生智能重构

基于云平台基础之上的政务应用系统包括大致可以分为三种类型，一是面向公务员日常办公的“一网协同”业务，二是面向企业和公众服务的“一网通办”业务，三是面向社会监管的“一网统管”业务。GPT等生成式人工智能工具将对以上所有政务应用系统进行重构，引导“一网协同”、“一网通办”、“一网统管”等数字化政务应用系统形态向“智能协同”、“智能通办”、“智能通管”等智能化政务应用系统形态转变，让每一个政府部门、每一个公务人员、每一个企业、甚至每一个老百姓都拥有一个“智能助理”。“智能助理”不仅可以为提供服务的每一位政府工作人员提供自动生成待办事项、预约日程、撰写材料、生成会议纪要、智能搜索、智能邮箱等各种智能服务，也可以为每一个被服务的企业和每一位被服务的公众提供办事指南解读、办事流程、办事预约、办事提醒、进度自动提示、结果反馈等。

3.政务云建设方式将从“云平台（Iaas+Paas）+政务应用系统（Saas）”向“云平台（Iaas+Paas）+大模型（Maas）+政务智能应用系统（ASaas）”转变

目前较为典型的政务云建设模式有两种，即“公有云”模式和“私有云”模式。“公有云”模式就是政府用户向公有云厂商购买计算、存储、安全等公有云服务，并在此基础上开发运行各种数字化应用系统。“私有云”模式就是云厂商按照政府用户的要求，在用户的机房按照计算、存储和安全虚拟化的方式，搭建自有的数据中心，并在此基础上开发运行各种数字化应用系统。由于我国政府在安全合规方面要求较高，大多数政府部门和地方政府都采用私有云模式。随着政务服务智能化程度的不断提高，数字政府建设将从政务云向智能政务云转变，建设内容也将随之发生重大调整和改变：一是政务大模型（政务Maas）将成为重点建设内容；二是政务应用系统（政务Saas）将更关注智能化应用和落地程度；三是政务云基础设施（政务Iaas+Paas）的容量和规模不仅要考虑政务业务和数据的规模，更需要考虑对政务大模型（政务Maas）和智能化政务应用系统（政务ASaas）支撑承载能力。

三、生成式人工智能升级数字政府建设运营的两种途径

尽管生成式人工智能技术仍然在快速发展期，在政府领域中的应用还没有成熟的案例和经验，但是，北京交通大学信息管理理论与技术国际研究中心（ICIR）经研究认为，生成式人工智能技术将从两方面彻底颠覆目前数字政府的建设和运营模式：一是统一建设政府专属大模型（Maas)，Maas将成为数字政府不可或缺的数字基础设施；二是将人工智能功能嵌入各类政务应用系统，重构“智能协同”、“智能通办”、“智能通管”等政府服务平台，为每一位为社会提供服务的政府工作人员、每一家接受政府服务的企业、每一个接受政府服务的公众，都提供一个“智能助理”，打造“24小时在场服务”的“整体政府”。

与目前的云平台有公有云和私有云两种形式类似，作为政府数字基础设施的政府大模型也将出现基础大模型和政府专属大模型两种类型。出于政府对安全合规较高要求的考虑，除一些政府所属科研事业单位倾向于直接使用政府通用大模型外，各级政府机构都将建设和拥有自已的政府专属大模型。

1.政府通用大模型建设方式

政府通用大模型的建设类似于公有云。政府用户只需通过云平台提供API接口、大模型插件、以及其他工作入口直接调用大模型的能力，对各种政府应用系统进行训练和定制开发，形成具有本地政府专属的、深刻理解当地政府特色的各种智能应用平台和智能助理应用。政府通用大模型的优势是，政府用户可以根据自有数据基于基础模型进行定制，无需管理任何基础设施。而劣势是政府通用大模型在许多政务应用场景中很难满足现有安全合规要求。

政府通用大模型赋能政府应用有两种方式：一是对外的接入应用，就是将已有政府业务系统通过引入GPT等生成式人工智能工具提升生产力，如各级政府可以将大模型能力引入现有的“一网协同”、“一网通办”、“一网通管”等所有政务应用系统，升级为“智能协同”、“智能通办”、“智能通管”等智能政务应用系统。二是对内的调用应用，即政府工作人员或企业和公众可以在与各种智能政务平台的对话过程中，通过各类插件完成订票、购物、叫外卖等事项。

目前，全球领先企业已发布一系列API接口、大模型插件、以及其他工作入口，供政府部门或其他用户使用。如：Open AI发布了ChatGPT的第三方插件，包括Expedia、FiscalNote、Instacart、KAYAK、Klarna、Milo、OpenTable、Shopify、Slack、Speak、Wolfram、Zapier，涵盖旅行、购物、航班、住宿、出行、餐饮与外卖等生活的方方面面；微软发布了Azure OpenAI ChatGPT 智能云平台，Azure 用户可以通过Azure OpenAI ChatGPT 智能云平台调用Dall-E 2、GPT-3.5、Codex和其他领先的的大语言模型；谷歌推出了PaLM API，开发者和企业用户可以通过PaLM API使用 Vertex AI 平台，大规模构建和部署机器学习模型及AI 应用；企业和政府机构也可以通过PaLM API，使用Generative AI App Builder应用开发工具自行构建由AI技术驱动的聊天界面或数字助理应用，谷歌用记还可以将通过PaLM API，调用提供包括Anthropic、Cohere、 AI21Labs、Midjourney和Osmo等第三方专业大型语言模型和生成式AI平台；亚马逊推出了Amazon Bedrock，能够让用户通过API访问亚马逊的泰坦（Titan）模型，以及来自第三方的AI21Labs、Anthropic、Stability AI等基础模型。

2.政府专属大模型建设模式

政府专属大模型的建设类似于私有云。政府用户选择一个基础通用大模型，结合政府自身的专业领域知识和应用场景特点，训练不同层级政府的专属大模型，并在政府专属大模型上对各政务应用系统进行训练赋能，形成具有当地政府特色的各种智能应用平台和智能助理应用。政府专属大模型的优势是，由于与基础通用大模型完全隔断，符合安全合规要求。而劣势是政府专属大模型的定制工作量，对现有数据量和数据质量要求高，通用大模型中出现涌现能力和泛化能力不足，智能化程度相对有一定折扣。

与政府通用大模型一样，政府专属大模型赋能政府应用也有对外接入应用和对内调用应用两种方式，通过对外的接入应用，可以打造“智能协同”、“智能通办”、“智能通管”等智能政务应用系统，通过对内调用应用，可以为政府工作人员、企业和公众配置“智能助理”，并在办事的对话过程中，通过各类插件完成生活、学习、休闲、工作等各种事项的安排。

目前，我国部分领先企业已开始在政务专属大模型方面进行探索和布局。百度的文心一言大模型涵盖基础大模型、任务大模型、行业大模型的三级体系，打造大模型总量约40个，产业应用也较为广泛，例如电力、燃气、金融、航天等，构建了国内业界最大的产业大模型。百度文心一言自3月16日发布以来快速迭代，目前已完成4次技术版本升级，大模型推理成本降为原来的十分之一。2023年4月26日，百度云与福州市政府签署战略协议，双方将基于文心一言大模型和百度智能云的通用AI能力，共同建设大模型在数字政府、智慧城市方面的应用，并将共同建设百度智能云（福州）智算中心；2023年4月25日，腾讯云与福建大数据集团共同宣布，以腾讯云智能AI算力调度平台、大语言模型算力及技术能力为基础，面向当地政府部门、企事业单位等政务机构，共建基于大语言模型能力的全国首个智慧政务平台—“福建智力中心”，并打造互动式政务大模型应用—“小闽助手”，为广大建市民提供零距离、高质量、7X24小时管家式政务的办事体验。“福建智力中心”和“小闽助手”，是腾讯云基于大语言模型技术应用打造智能政务的一次重要探索，对全国政务业务智能化转型提供了了重要示范和参考；华为云的盘古大模型的底层利用一站式AI开发平台ModelArts建立了包括视觉大模型、NLP大模型、科学大模型等在内的基础通用大模型，在此基础上结合不同行业特点建立了矿山、气象、药物、分子、电力、海浪、金融等不同的行业大模型，再根据各细分行业不同应用的特点和需求，建立了各种应用场景的行业细分场景模型，如金融OCR小模型、电力巡检小模型、建筑能耗优化小模型等。阿里云正式宣布推出通义千问大规模语言模型后，随即宣布要在钉钉、天猫精灵、淘宝、天猫、高德、饿了吗等阿里所有产品接入通义千问。2023年4月26日，阿里云宣布将启动“千问伙伴计划”，优先为千问伙伴提供大模型领域的技术、服务与产品支持，共同推动大模型在不同行业的应用。

四、数字政府市场格局的演变趋势

1.每一个地市级以上政府都将拥有一个政府专属大模型

目前，大部分数字政府建设还停留在数据汇聚和流程贯通阶段。政府大脑更多的只是展示大屏，虽然实现了数据上屏，但距离智能决策和智能服务还相差甚远。而且碎片化的AI应用需求导致数据分类治理复杂化、算法模型开发专业化。城市完成数字化到智能化转型，亟需一个可以适配多个政务业务、覆盖多个政府服务场景通用人工智能大模型。

2.政府专属大模型能力成为决定市场竞争的关键胜负手

政府专属大模型能力高低主要由其智能化水平、安全可控水平和数据资源拥有程度决定。智能化水平主要由政府专属大模型的泛化能力和涌现能力决定，安全可控水平主要由政府专属大模型的技术来源决定，数据资源拥有程度主要由厂商的既有经验和案例决定。

从智能化水平角度来看，尽管政府专属大模型来源于某一个通用基础大模型，在政务应用的初期，政府专属大模型与通用基础大模型具有相近的泛化能力和涌现能力，但由于政府专属大模型与通用基础大模型完全隔离，随着时间推移，两者在泛化能力和涌现能力将会出现较大差异。

在技术来源角度来看，目前我国各企业发布的通用大模型和行业领域大模型，都是基于谷歌开源的Transformer神经网络架构开发，并且在关键的NLP模型、CV模型、以及多模态模型中也基本上直接采用了国外开源社区的成熟模型，甚至完全照搬了国外开源的数据集，自主创新的内容较少，安全可控水平均处于较低水平。

从数据资源拥有程度来看，由于每个地区、每个城市都有自已的核心数据资源，这些最有价值的核心数据资源通常不可能在互联网上，而是在政府的IDC中，通用基础大模型不可能在互联网上获取这些信息资源，自然也不会形成这方面的知识。只有在当地开发和运营过更多的政府应用系统，在运营过程中积累了大量当地独特数据资源的企业，才能在通用基础大模型基础上经过指令微调和专门参数训练，构建起具有当地特色的政府专属大模型。

3.未来二至三年将有四类玩家角逐数字政府市场

目前，OpenAl基于Transformer神经网络架构的通用大模型技术路线，已得到市场公认，今后，围绕这条技术路线的产品化、工程化、场景化和商业化将展开激烈角逐。生成式人工智能在政府服务中应用，推动数字政府向智能政府升级转型，是生成式人工智能应用的一个重要场景，在未来二至三年内，将有以下四类厂商进入数字政府市场，为数字政府向智能政府转型提供政府专属大模型和各种智能政务应用系统等产品和服务。

第一类是云平台公司：阿里云、华为云、腾讯云、天翼云、移动云、联通云是目前的数字政府时代的主要供应商，在即将到来的智能政府时代，百度云、腾讯云、华为云、360等头部企业已推出数字政府相关产品和服务，暂时处于领先地位，阿里云、联通云、天翼云和移动云也开始关注通用人工智能大模型在数字政府建设中的应用，考虑这些头部企业过去在数字政府建设中的深厚积累，具有强大的发展后劲。目前在数字政府建设中处于第三梯队的浪潮云、曙光云、紫光云、中国电科云、中国电子云，则由于在人工智能技术方面缺乏积累，在过去的数字政府市场中占有率也偏低，在下一轮的智能政府市场竞争中将处于更加不利的地位。

第二类是基于大模型开发具体政务服务场景的AI应用公司：这类公司包括两种类型，一类是现有Saas服务提供商。这类企业是目前各政务业务解决方案提供商，他们基于政府专属大模型为现有政务业务系统开展AI赋能。这类企业的优势是对自已开发的政务业务系统非常熟悉，对政务系统中需要AI赋能的痛点非常了解，因此，政务业务AI转型升级成本低、实施快。但是，由于存在路径依赖惯性和革自已命的障碍，再加上对人工智能技术不太专业，这类企业很难打破现有政务流程，很难提供出智能化程度较高的智能政务解决方案。另一类是新型AI创业公司。这类企业是人工智能领域专家，对通用大模型和政府专业大模型非常熟悉。这类企业依托政府专属大模型，通过为政府工作人员提供聊天式界面进行对话，以此获得写作灵感和建议，为政府工作人员提供撰写材料、会议纪要、电子邮件、宣传材料等各种任务。这类企业的优势是由于没有既有系统的历史包袱，可以完全使用最先进的AI技术手段，打破现有政务业务流程，设计出最简捷、最方便、最智能的政务应用系统。但是，这类企业由于缺乏对政务应用系统的经验积累，从头进行设计开发，存在研发成本高，开发周期长等问题。

第三类是专业大模型公司：OpenAI是这类公司的鼻祖，我国也出现了王小川成立了百川智能，王汇文和李开复等业界大佬也纷纷成立了专业的大模型公司。这类公司对产业链上下游依赖度非常高，上游离不开具有强大算力能力的云平台企业的支持，下游必须掌握政府服务场景和政务数据的企业合作。因此，这类企业的生存空间较小。

第四类是既做大模型，又做直接应用的垂直一体化公司：华为是这类企业的典型代表。华为的盘古大模型由基础通用大模型、行业大模型和行业细分场景模型三层架构组成。其最底层的基础通用大模型利用一站式AI开发平台ModelArts开发形成，包括视觉大模型、NLP大模型、科学大模型等；中间层的行业大模型是在底层基础通用大模型基础上，结合不同行业特点建立形成，现包括矿山、气象、药物、分子、电力、海浪、金融等不同的行业大模型；行业细分场景模型是根据各细分行业不同应用场景的特点和需求，建立形成的各种应用场景模型，如金融OCR小模型、电力巡检小模型、建筑能耗优化小模型等。

总结以上四种类型可以看出，在今后数字政府向智能政府转型升级过程中，目前主要为政府提供云计算Iass服务、Paas服务和Saas服务的云厂商，如阿里云、华为云、腾讯云、百度云、联通云、天翼云、移动云等头部政务云厂商，还将仍然是为政府提供Maas大模型人工智能服务的主力军。无论是新型创业的专业大模型厂商、AI应用公司，还是目前在数字政府建设中处于第三梯队的浪潮云、曙光云、紫光云、中国电科云、中国电子云等私有云厂商，在生成式人工智能的新型浪潮下，将与头部企业拉开更大差距。如果探索新型创业的专业大模型厂商和AI应用公司与这些第三梯队的云平台公司结合起来，也许能实现对头部企业的超越。

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